(Dieser Artikel ist veröffentlicht in MHR 2/07, 5) < home RiV >
VG hebt Kostendämpfungspauschale auf
Die Kostendämpfungspauschale war bereits mehrfach Gegenstand der MHR (4/2004, 7; 3/2005, 8; 1/2006, 7; 2/2006, 42). Insbesondere hatte unser Vorstandsmitglied Gerd Augner für die Mitglieder des Richtervereins einen Musterwiderspruch entworfen. Jetzt hat das VG Hamburg unter Zulassung der Berufung entschieden, dass die Kostendämpfungspauschale rechtswidrig ist. Das 24seitige Urteil vom 22.05.07 – 20 K 857/06 - kann in den MHR aus Platzgründen nur gekürzt wiedergegeben werden. Das Personalamt hat mitgeteilt, dass gegen Bescheide ab 01.06.07 kein Widerspruch mehr eingelegt werden muss. Aufgrund der unten 4a angesprochenen Unwirksamkeit der Bundes-BeiVO hat der Bund einen Entwurf einer neuen BeiVO vorgelegt; hierzu hat der DRB eine Stellungnahme abgegeben, die bei www.drb.de einsehbar ist. (Red.)
Tatbestand
Der Kläger begehrt die Bewilligung von Beihilfe ohne Abzug der sog. Kostendämpfungspauschale. Der Kläger reichte am 26.09.05 bei der Beklagten einen Beihilfeantrag ein, in dem er – auch – die Bewilligung von Beihilfeleistungen für Heilbehandlungen o.ä., die nach dem 31.07.05 ihren Abschluss gefunden haben, beantragte. Mit Beihilfebescheid vom 31.10.05 bewilligte die Beklagte dem Kläger antragsgemäß die Beihilfe, wobei sie jedoch für die nach dem 31.07.05 beendeten Heilbehandlungen die volle Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2005 – hier in Höhe von € 139,11 - von dem Bewilligungsbetrag abzog. Der Kläger legte gegen den Bescheid Widerspruch ein. Die Beklagte bewilligte einen Betrag von € 49,11 nach. Der Kläger beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihm weitere € 90,00 als Beihilfe zu bewilligen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch auf die Bewilligung einer Beihilfeleistung von weiteren € 90,- zuzüglich 5% Zinsen über dem Basiszinssatz seit der Klagerhebung, weil die Beklagte die in ihrem Beihilfebescheid und dem Widerspruchsbescheid vom 30.01.06 vorgenommene Kürzung zu Unrecht auf § 17a HmbBeiVO stützt (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). § 17a HmbBeiVO ist zwar nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte insoweit keine entsprechende Gesetzgebungskompetenz hätte (hierzu 1.). Auch dürften die Regelungen der sogenannten Kostendämpfungspauschale materiell nicht zu beanstanden sein (hierzu 2.). Ob die Tatsache, dass für das Jahr 2005 der gesamte Betrag der Kostendämpfungspauschale angesetzt worden ist, eine rechtsfehlerfreie Gesetzesanwendung darstellt (hierzu 3.) kann dahinstehen, da die Beihilfevorschriften Hamburgs nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts genügen (hierzu 4.).
1. § 17a HmbBeiVO ist nicht deshalb rechtswidrig, weil der Beklagten insoweit die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung einer Kostendämpfungspauschale im Beihilferecht fehlte. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 03.07.03 (2 C 24/02 – juris -) im Hinblick auf die Einführung der Kostendämpfungspauschale in Niedersachsen hierzu ausgeführt: „...“. Dieser Rechtsprechung ... schließt sich die erkennende Kammer an.
2. Auch in materieller Hinsicht dürften die Regelungen des § 17a HmbBeiVO nicht zu beanstanden sein. Weder bei isolierter Betrachtung der Regelungen der Kostendämpfungspauschale (hierzu unter a)) noch im Zusammenhang mit anderen Kürzungen für Beamte und Richter (hierzu unter b) dürfte eine Verletzung der Fürsorgepflicht, des Alimentationsgrundsatzes oder des Gleichheitssatzes vorliegen.
a) Die Regelungen des § 17a HmbBeiVO dürften für sich betrachtet weder eine Verletzung der Fürsorgepflicht noch des Alimentationsgrundsatzes oder des Gleichheitssatzes beinhalten. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 03.07.03 (a.a.O.) diesbezüglich angesichts der von ihm zu überprüfenden niedersächsischen Kostendämpfungspauschale, die den niedersächsischen Beamten und Richtern nahezu identische Belastungen auferlegte wie jetzt die Regelung des § 17a HmbBeiVO, ausgeführt: „...“. Diese Auffassung ... überzeugt nach Auffassung der Kammer auch hinsichtlich der für sich genommenen moderaten Hamburger Regelung.
b) Die Regelung des § 17a HmbBeiVO dürfte darüber hinaus auch in der Gesamtschau mit anderen Beamte und Richter belastenden gesetzlichen Maßnahmen nicht rechtswidrig sein. Zwar sind Beamte und Richter in den letzten Jahren über die Einführung der Kostendämpfungspauschale hinaus weiteren Regelungen, die zu finanziellen Einbußen führten (Wegfall des Urlaubsgeldes, Selbstbehalte bei Arzneien und Heilmitteln, Kürzung des Weihnachtsgeldes, Ausschluss von Wahlleistungen, Kürzung der Versorgungsbezüge), unterzogen worden. Auch ist es grundsätzlich möglich „eine für verfassungswidrig erachtete Rechtslage, die sich aus dem Zusammenwirken mehrerer Einzelregelungen ergibt, … anhand jeder der betroffenen Normen zur verfassungsrechtlichen Prüfung“ (BVerfG, Beschluss vom 29.05.90 – 1 BvL 20/84 – juris -) zu stellen, da es ansonsten der Gesetzgeber im Rahmen einer „Salami-Taktik“ (hierzu OVG Münster, Urteil vom 12.11.03 a.a.O.) in der Hand hätte, die amtsangemessene Alimentation Stück für Stück immer weiter aufzuzehren. Nach Auffassung der Kammer ist diese Grenze durch die mit der Einführung der Kostendämpfungspauschale verbundenen Belastungen jedoch (noch) nicht erreicht.
Dies folgt nach Auffassung der Kammer aus Folgendem: Die vor der Einführung der Kostendämpfungspauschale eingeführten Belastungen haben nach bislang einhelliger Ansicht in der Rechtsprechung weder für sich allein noch als Gesamtheit betrachtet zu einer solchen Aufzehrung der amtsangemessenen Alimentation geführt (vgl. BVerfG, Urteil vom 27.09.05 – 2 BvR 1387/02 – juris – hinsichtlich der Kürzung der Versorgungsbezüge; VG Hannover, Urteil vom 16.11.06 – 2 A 50/04 – juris – hinsichtlich der Kürzungen der Sonderzuwendungen mit zahlreichen weiteren Nachweisen). Im Hinblick auf den Ausschluss von Wahlleistungen stellt sich die Frage nach der Kumulation von Einschränkungen schon gar nicht, da die Wahlleistungen nicht Gegenstand der Fürsorgepflicht des Dienstherrn sind (BVerfG, Beschl. vom 07.11.02 – 2 BvR 1053/98 – juris; OVG Münster, Urteil vom 12.11.03 a.a.O.). Und auch die mit der Einführung der Kostendämpfungspauschale einhergehenden Belastungen bringen „das Fass noch nicht zum Überlaufen“: Mit der Einführung der Kostendämpfungspauschale sind nämlich keine ständigen Einkommensverringerungen verbunden. Den Beamten und Richtern wird nur ein der Höhe nach begrenztes Risiko einer Einkommensminderung im Einzelfall zugemutet, das zudem nach sozialen und familiären Gesichtspunkten abgestuft ist. Auch durch die in Hamburg mögliche Kumulation von Kostendämpfungspauschale und Selbstbehalten für Arznei- und Heilmittel dürfte eine verfassungsrechtlich zulässige Grenze nicht überschritten werden, da § 6a Abs. 5 HmbBeiVO insoweit eine Belastungsgrenze für die Selbstbehalte aufstellt.
3. Inwieweit die von der Beklagten im Jahre 2005 angewendete Praxis, auf alle nach dem 31.07.05 zum Abschluss gebrachten Heilbehandlungen die volle Höhe der Kostendämpfungspauschale für die Monate August bis Dezember 2005 anzusetzen, rechtmäßig ist, kann im Ergebnis dahingestellt bleiben, da die Einführung der Kostendämpfungspauschale aus anderen Gründen rechtswidrig ist (hierzu unter 4.).
... Eine solche Rückwirkung ist indes in Hamburg durch § 2 der Siebten Verordnung zur Änderung der Hamburgischen Beihilfeverordnung vom 05.07.05 (HmbGVBl. S. 280 ff.) gerade ausgeschlossen worden. In dieser Norm ist ausdrücklich festgeschrieben, dass Beihilfe für Aufwendungen, die bis zum Inkrafttreten der Verordnung entstanden sind, nach den bisherigen Vorschriften – also ohne Berücksichtigung einer Kostendämpfungspauschale – gewährt wird. Diese Vorschrift hat die Beklagte im Fall des Klägers – und wie ersichtlich sonst auch – entsprechend ihrem Sinn angewandt, in dem sie die Beihilfe für sämtliche Aufwendungen für Heilbehandlungen, die vor dem 01.08.05 beendet waren, in voller Höhe gewährt hat. Dadurch, dass die Beklagte die volle auf den Kläger entfallende Kostendämpfungspauschale (hier € 90,-) für die Aufwendungen, die nach dem 31.07.05 entstanden sind, angesetzt hat, greift sie nicht in in der Vergangenheit abgeschlossene oder auch nur angelegte Sachverhalte ein, so dass sich die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit echter oder unechter Rückwirkung nicht stellt.
Hieraus folgt jedoch nicht, dass die von der Beklagten praktizierte volle Ansetzung der auf ein ganzes Kalenderjahr konzipierten Kostendämpfungspauschale für einen Zeitraum von fünf Monaten rechtmäßig ist. Weder der Wortlaut des Gesetzes noch die Gesetzesbegründung, in denen es jeweils heißt, die Beihilfen seien pro Kalenderjahr zu kürzen, lassen einen Rückschluss darauf zu, welche Rechtsfolge die Tatsache haben sollte, dass die Kostendämpfungspauschale mitten in einem Kalenderjahr eingeführt wurde. Vielmehr ist insoweit offen, ob auch für das Jahr 2005 die vollen in § 17a HmbBeiVO vorgesehenen Beträge abzusetzen waren, ob nicht nur 5/12 der entsprechenden Beträge hätten abgesetzt werden müssen oder ob die Kostendämpfungspauschale wegen ihrer auf das Kalenderjahr zurückgehenden Regelung nicht ohnehin erst ab 2006 hätte geltend gemacht werden dürfen. Nach Auffassung der Kammer deutet im Ergebnis wegen des Grundsatzes, dass gerade belastende Maßnahmen möglichst präzise und eindeutig zu regeln sind, vieles darauf hin, hier eine Auslegungsvariante zu wählen, die die Beamte und Richter bei der Beklagten möglichst wenig belastet. Letztendlich bedarf diese zwischen den Beteiligten streitige Frage jedoch keiner Entscheidung, da § 17a HmbBeiVO nach den folgenden Ausführungen ohnehin nicht rechtmäßig ist.
4. Die Einführung einer Kostendämpfungspauschale durch die Siebte Verordnung zur Änderung der Hamburgischen Beihilfeverordnung vom 05.07.05 (a.a.O.) ist bereits deshalb nicht rechtmäßig, weil sie den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Prinzips des Gesetzesvorbehalts nicht genügt. Die Hamburgische Beihilfeverordnung ist insgesamt rechtswidrig (hierzu unter a). Sie ist zwar für eine Übergangszeit weiter anzuwenden (hierzu unter b). Die Einführung einer die Beamten und Richter belastenden Maßnahme und ihre Umsetzung durch eine Kürzung der Beihilfe ist indes rechtswidrig, da insoweit § 85 Satz 3 HmbBG keine ausreichende gesetzliche Grundlage darstellt (hierzu unter c).
a) Die Hamburgische Beihilfeverordnung ist nicht mit höherrangigem Recht vereinbar, weil sie nicht mit dem verfassungsrechtlichen Gebot des Gesetzesvorbehalts (allgemein hierzu vgl. nur BVerfG, Urteil vom 24.09.03, 2 BvR 1436/02 – juris, Ziffern 5b ff.) in Einklang zu bringen ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hat zur Geltung des Gesetzesvorbehalts angesichts der von ihm zu überprüfenden, als allgemeine Verwaltungsvorschriften ausgestaltete Beihilfevorschriften des Bundes in seinem Urteil vom 17.06.04 (2 C 50/02 – juris -) wie folgt ausgeführt: „…“. Folge dieser Rechtsprechung, der sich die erkennende Kammer anschließt, ist, dass auch die Hamburgischen Beihilfevorschriften nicht den Vorgaben des auch in Hamburg durch Art. 53 Abs. 1 der Hamburgischen Verfassung (HV) ausdrücklich geregelten Gesetzesvorbehalts entsprechen. Zwar sind die Hamburger Beihilfevorschriften nicht wie im Bund durch Allgemeine Verwaltungsvorschriften sondern durch § 85 des Hamburgischen Beamtengesetzes (HmbBG) und die Hamburger Beihilfeverordnung geregelt. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um den Anforderungen an die Wesentlichkeitstheorie Genüge zu tun, denn auch in diesem Fall ist nicht der Gesetzgeber, sondern die Exekutive dazu befugt, Änderungen und Ergänzungen im Beihilferecht im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen vorzunehmen. ... Hinsichtlich der Festlegung des anspruchsberechtigten Personenkreises, die in Nordrhein-Westfalen durch § 88 Satz 2 LBG-NRW geregelt ist, bleibt das Gesetz in Satz 1 jedoch viel zu unpräzise („Beamte und Ruhestandsbeamte sowie ihre versorgungsberechtigten Hinterbliebenen“) und überlässt die Abgrenzung des anspruchsberechtigten Personenkreises ansonsten gemäß Satz 2 der Exekutive, nämlich dem Senat. Erst in der vom Senat erlassenen Rechtsverordnung wird der Kreis der anspruchsberechtigten Personen und der berücksichtigungsfähigen Angehörigen (§§ 2, 3 HmbBeiVO) entsprechend der Ermächtigung in § 85 Satz 2 HmbBG näher festgelegt.
Die in Nordrhein-Westfalen in § 88 Sätze 3, 4 und 5 LBG-NRW aufgestellten Grundsätze der Leistungsgewährung werden durch § 85 Satz 2 HmbBG ausdrücklich der Regelung durch den Senat überlassen, das Gesetz enthält insoweit keinerlei Vorgaben für die inhaltliche Ausgestaltung.
Eine gesetzliche Regelung zum Vorrang zweckidentischer Leistungen und Berechtigungen (vgl. § 88 Satz 3 LBG-NRW) fehlt ganz.
b) Obwohl die Hamburgischen Beihilferegelungen danach wegen des Fehlens einer gesetzlichen Regelung der tragenden Strukturprinzipien dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes widersprechen, sind sie für eine Übergangszeit weiter anzuwenden, um für eine Übergangszeit eine einheitliche Leistungserbringung auf dem Gebiet der Beihilfe zu gewährleisten (vgl. hierzu, BVerwG, Urteil vom 17.06.04 a.a.O., Rnr.21).
c) Die durch § 85 Satz 3 HmbBG eingeführte Ermächtigung, Leistungen nach der ohne ausreichende gesetzliche Grundlage erlassenen HmbBeiVO zu vermindern, ist dagegen nicht rechtmäßig. Dass die Beihilfevorschriften aus der HmbBeiVO inklusive der vor dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts eingeführten Leistungseinschränkungen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15.12.05, 2 C 35/04 – juris -) für eine Übergangszeit weiter gelten, dient allein der Rechtsklarheit zu Gunsten der Betroffenen und der Sicherung der Fürsorgeleistungen. § 85 Satz 3 HmbBG, der eine an sich nicht gültige Rechtsvorschrift – die gesamte, nicht dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts entsprechende Beihilfeverordnung - zum Nachteil der Betroffenen einschränkt, verstößt gegen höherrangiges Recht, nämlich Art. 53 Abs. 1 HV. Dabei kann die Frage dahingestellt bleiben, ob § 85 Satz 3 HmbBG als (isolierte) gesetzliche Grundlage für die Einführung der Kostendämpfungspauschale in Ergänzung zu einer lediglich übergangsweise geltenden Beihilfeverordnung überhaupt in Betracht gezogen werden kann, ohne dass für die Beihilfeverordnung selbst eine ausreichende gesetzliche Grundlage geschaffen wird. Denn § 85 Satz 3 HmbBG selbst genügt schon nicht den Anforderungen an eine gesetzliche Verordnungsermächtigung. Zwar ermöglicht § 85 Satz 3 HmbBG die Einführung einer solchen belastenden Maßnahme. Diese Regelung stellt jedoch nicht nur die konkrete Ausgestaltung, sondern auch das „ob“ der Einführung in das Ermessen der Exekutive („In ihr kann bestimmt werden …“). Auch dies entspricht nicht den Vorgaben der Wesentlichkeitstheorie. Vielmehr ist mit der Einführung der Kostendämpfungspauschale ein bislang dem System der Beihilfe fremder Eingriff in das Leistungssystem verbunden, für den allein der Gesetzgeber die Regelungskompetenz hat. Dementsprechend muss es allein dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben, das „ob“ der Einführung eines solchen Eingriffs zu regeln. Dies gilt auch in Ansehung der Tatsache, dass der Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft (BüDr 18/19924) vom 08.03.05 zur Änderung des § 85 HmbBG u. a. ein Entwurf des § 17a HmbBeiVO beigefügt war. Zwar wussten die mit der Änderung des § 85 HmbBG befassten Parlamentarier dadurch, welche Pläne der Verordnungsgeber anscheinend verfolgte. Eine Entscheidung über das „ob“ der belastenden Maßnahme traf der Gesetzgeber dennoch nicht und entzog sich damit seiner sich aus der Verfassung ergebenden Verpflichtung, selbst diese Entscheidung zu treffen. Denn durch die Schaffung der Verordnungsermächtigung in § 85 Satz 3 HmbBG stand es dem Verordnungsgeber weiterhin offen, unabhängig vom Gesetzgeber diese Vorschrift (§ 17a HmbBeiVO) Recht werden zu lassen, sie jederzeit zu ändern oder gar ganz aufzuheben und somit an der Legislative vorbei selbst wesentliche Entscheidungen zu treffen.
§ 17a HmbBeiVO ist demgemäß keine ausreichende Grundlage für die Heranziehung des Klägers zu einer „Kostendämpfungspauschale“. Entsprechend ist die Rechtsfolge, dass die Beihilfe ohne die vorgenommene Kürzung von € 90,- an den Kläger auszuzahlen ist. ...
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nachträgliche Anmerkung des Homepage-Betreuers:
Im Ergebnis jetzt auch:
VG Dresden, Urt. v. 18.10.07 - 3 K 2799/04 und 3 K 3095/04
a.A. z.B.